Architekt unserer Verfassung

Die Verfassung bildet die Grundlage für das Zusammenleben der Menschen eines Staates. Die österreichische Bundesverfassung ist kein einheitliches Gesetz, sondern besteht aus mehreren Gesetzen. Das zentrale Bundes-Verfassungsgesetz, auf dem die Republik Österreich fußt, trat 1920 in Kraft, 1929 wurde es novelliert. Die Arbeiten dafür begannen nach Kriegsende. Und auch wenn viele Politiker und Experten Ideen einbrachten, ist die Verfassung heute vor allem mit einem Namen verbunden: Hans Kelsen.

Kelsen zählte zu den besten und bekanntesten Rechtswissenschaftern des 20. Jahrhunderts. Dass er weit über Österreich hinaus bekannt wurde, lag nicht zuletzt daran, dass er wie viele andere hervorragende Wissenschafter aus Österreich vertrieben wurde.

Während sich die Politik heute in Verfassungskonventen nicht einmal zu Minimalkompromissen durchringen kann, wurde nach dem Ersten Weltkrieg eine neue Staatsstruktur gebildet. Eine Republik wurde neu gegründet, anfangs hieß sie Deutschösterreich, dann Republik Österreich. Staatspräsident Karl Renner (SPÖ) vertraute einem Juristen der Universität Wien die Grundlagenarbeiten für die neue Verfassung an, der zuvor als Berater in der Monarchie gedient hatte. Kelsen verfasste mindestens sechs Entwürfe dafür.

Basis Linzer Entwurf

Letztlich dürfte eine siebte Fassung Grundlage für den so genannten "Privatentwurf Mayr" gewesen sein – ein Papier, das von Staatssekretär Michael Mayr stammte und in den Linzer Entwurf mündete. Hier kam man überein, wie das Verhältnis zwischen Bund und Ländern beschaffen sein sollte.

"Die Kompetenzaufteilung zwischen den Gebietskörperschaften war damals wie heute das zentrale Thema", sagt der Vizerektor und Vorstand des Instituts für Staatsrecht der JKU, Andreas Janko, im Gespräch mit den OÖNachrichten. "Kelsen war auch hier als Berater dabei. Und er hat kraft seiner Kompetenz auch Einfluss geübt."

Dabei waren die Gräben zunächst tiefer als heute. Die Monarchie war eben Geschichte, das Verhältnis zum Deutschen Reich noch lange nicht abschließend geklärt. Kelsen ist es anzurechnen, dass er schon früh klarmachte, dass hier ein völlig neues Staatsgebilde entstand. Aber wie sollte es aussehen? Die Parteien hatten unterschiedliche Vorstellungen, die auch von Einflussmöglichkeiten geprägt waren. Die Sozialisten wollten einen starken zentralen Staat mit relativ viel Macht und Autonomie für die größeren Städte (dort waren die Roten stark), die Christlich-Sozialen waren für mehr Föderalismus mit einer weiteren Kammer, dem Bundesrat. Denn die Länder waren die Domäne der Schwarzen. Auch die Deutschnationalen hatten eigene Vorstellungen.

Es gelang einer Konzentrationsregierung in Zusammenarbeit mit einer konstituierenden Nationalversammlung in kurzer Zeit, eine Verfassung zu formulieren, die ein starkes Parlament vorsah und von der Gewaltentrennung bis zur Demokratisierung schon eine ganze Menge unserer heutigen Verfassung umfasste.

Nicht einigen konnte man sich aber in manchen zentralen Punkten. Wer war Staatsoberhaupt, und wie sollte es gewählt werden? Letztlich erzielte man einen Kompromiss mit einem politisch schwachen Parlamentspräsidenten. Die Funktion des Bundespräsidenten in der heutigen Form wurde erst 1929 in die Verfassung aufgenommen.

Novum Verfassungsgerichtshof

Uneinigkeit herrschte auch bei den Grundrechten. Die Sozialisten wollten soziale Rechte wie das Recht auf Arbeit in der Verfassung haben, was den Christlich-Sozialen wieder zu weit ging. Letztlich wurden Staatsgrundgesetze von 1867 übernommen. Erst später kam die Menschenrechtskonvention dazu, die ebenfalls in Verfassungsrang gehoben wurde. Am Widerstand der Sozialisten scheiterte die Einführung von Instrumenten der direkten Demokratie.

Wirklich neu war die Installierung eines zentralen Verfassungsgerichtshofs. Eine Idee, für die Kelsen über die Grenzen hinaus bekannt wurde. Es war ungewöhnlich, dass es ein Parlament geben sollte, das des Volkes Willen umsetzen sollte, das aber gleichzeitig einer kompetenten Normenkontrolle unterlag.

Gegen Behördenwillkür

Daneben wurde das allgemeine Wahlrecht manifestiert, und das Legalitätsprinzip wurde auf die Verwaltung ausgedehnt. Was übersetzt heißt: ein Schutz vor Behördenwillkür.

Nach Inkrafttreten der Verfassung wurde Universitätsprofessor Kelsen zum Verfassungsrichter berufen. Präsident wurde er nicht. Im Gegenteil. Der Jude und durchaus streitbare Begründer der Schule der Reinen Rechtslehre wurde zusehends politischen Anfeindungen aus- und als Verfassungsrichter abgesetzt. Er ging nach Köln, wo er 1933 ohne Pension entlassen wurde. Nach Stationen in Genf und Prag ging Kelsen in die USA, wo er seinen Schulkollegen aus dem Akademischen Gymnasium Wien, Ludwig von Mises, einen berühmten Vertreter des Liberalismus, wiedertraf. Sigmund Freud, ebenfalls aus Österreich vertrieben, war ein beliebter Gesprächspartner Kelsens. Allerdings sollen die beiden selten einer Meinung gewesen sein.

Kelsen war zunächst Lektor an der Harvard Law School, ehe er als Professor an die University of Berkeley nach Kalifornien berufen wurde. Er beschäftigte sich damals verstärkt mit dem Völkerrecht und schrieb den ersten großen Kommentar zum Recht der Vereinten Nationen.

Er beschäftigte sich aber nicht nur mit Recht, sondern mit Soziologie und Philosophie generell. Der Anhänger Platos verfasste unter anderem einen bemerkenswerten Text zur Frage, was denn Gerechtigkeit sei, um zum Ergebnis zu kommen, dass es keine absolute, sondern nur eine subjektive, relative gebe, die aber mit Demokratie und Freiheit, Toleranz und Friede sowie der Freiheit der Wissenschaft zu tun habe.

Die österreichische Verfassung wurde zwar in den vergangenen 100 Jahren immer wieder modifiziert. Eine völlige Neukodifizierung hat aber nie stattgefunden. Das halte er auch nicht für notwendig, sagt Staatsrechtsprofessor Janko. Allerdings sei die Ruinenhaftigkeit der Verfassung ein Problem, genauso wie der Hang der Politik, bestimmte Themen einfach in Verfassungsrang zu heben. Was wiederum zu einer Entwertung der Grundfesten der Verfassung führt. Dass hier nicht noch mehr Unfug getrieben wurde, verdanken wir dem Umstand, dass auch internationale Normen wie der EU-Vertrag oder die Menschenrechtskonvention nationales Recht wurden. Wahrscheinlich war dies auch im Sinn von Hans Kelsen, der manchen Unfug schon vor 100 Jahren verhinderte.

Nur kurz lag die Macht in Arbeiterhand

Nach dem Ersten Weltkrieg schien es, als bliebe in Sachen Macht kein Stein auf dem anderen. Doch bald setzte sich wieder die Nomenklatura durch.

Der Traum vom Arbeiterstaat, den viele Soldaten von der Ostfront mitgebracht hatten, war in Deutschösterreich schnell ausgeträumt. Was – mit Unterbrechungen – bis heute blieb, war das Betriebsrätegesetz. Wie dies einzuordnen ist, erläutert der Institutsvorstand für Arbeits- und Sozialrecht an der Johannes Kepler Universität, Elias Felten, im Interview.

OÖN: Würden Sie uns bitte die politische Stimmung schildern, die kurz nach Ende des Ersten Weltkriegs herrschte und die in Bayern und Ungarn zu Räterepubliken geführt hatte.

Felten: Die Wirtschaft lag am Boden, es gab enorm hohe Arbeitslosigkeit und Engpässe bei den Lebensmitteln. Die Soldaten kamen zurück, sie waren mit unterschiedlichen Ideologien in Kontakt gekommen. Es zeigte sich, dass das bestehende politische System nicht mehr aufrechterhalten werden konnte. Dies war die Keimzelle für den Rätegedanken. Die Idee war, dass sich im Sinne der Selbstorganisation in Betrieben und unter Soldaten kleine Einheiten, eben Räte, bilden. Begonnen hat das Ganze ziemlich radikal und revolutionär. In einem Betrieb im Pinzgau und in einem in Donawitz wurden die Direktoren abgesetzt, und die Arbeiter übernahmen die Macht. Der Gedanke dahinter war, dass die bestehende Wirtschaft nicht wie bisher in der Hand einiger weniger – des Adels, des Klerus, des Großbürgertums – bleiben sollte. Hier entsteht auch die Idee zur Sozialisierung der Wirtschaft, die Ansatzpunkt des Betriebsrätegesetzes war.

Was wollte denn diese Sozialisierungskommission unter dem Sozialdemokraten Otto Bauer 1918 ursprünglich?

Es gab einen Gesetzesentwurf vom 14. März 1919 über die Vorbereitung der Sozialisierung. Dort steht im Paragraph 1: Aus Gründen des öffentlichen Wohls können hierzu geeignete Wirtschaftsbetriebe zugunsten des Staates, der Länder oder Gemeinden enteignet und von dem Staate, den Ländern oder den Gemeinden entweder in eigener Verwaltung übernommen oder unter die Verwaltung öffentlich-rechtlicher Körperschaften gestellt werden.“ Es ging tatsächlich um die Grundidee, Privateigentum zu verstaatlichen beziehungsweise die Betriebe nicht nur in die Hände der Inhaber, sondern auch in die der Betriebsräte und der Belegschaft zu legen. Das war die Keimzelle des Betriebsrätegesetzes. Die Betriebsräte waren als zentrale Player in der Verwaltung dieser enteigneten Betriebe vorgesehen.

Von der Sozialisierung der Wirtschaft blieb allein das Betriebsrätegesetz übrig. Was waren die grundlegenden Rechte darin?

Darin ging es primär um Informationsrechte und um Mitbestimmungsrechte in personellen und sozialen Angelegenheiten – im Hinblick auf die Arbeitsbedingungen. Und darin sieht man schon, wie weit das Betriebsrätegesetz vom ursprünglichen Ziel entfernt war. Eine wirtschaftliche Mitbestimmung war nicht mehr drinnen. Das Informationsrecht in strategischen Fragen der Betriebsführung – wie sind die Kennzahlen? – wurde erst im Betriebsrätegesetz von 1974 verankert.

Kann man sagen, dass trotz Ausblendung der Eigentumsfrage das Betriebsrätegesetz ein Meilenstein war im Sinne der Arbeitnehmer-Mitsprache im Betrieb?

Ja, durchaus …

… und ein paar Jahre später war das Gesetz wieder weg, oder?

Mit der Einrichtung des Ständestaates unter Dollfuß hat man die Betriebsräte abgesetzt und Werksgemeinschaften eingeführt.

…allerdings nicht mehr von der Belegschaft gewählte …

Genau, da wurde ein gemeinsames Gremium mit dem Betriebsinhaber gegründet. In diesem ging es nicht mehr wie bisher um Gegensätze, die in Verhandlungen auf einen Kompromiss hinausliefen, sondern es war von Anfang an ein partizipatives Gremium.

Heute würde man sagen, ein „gelber Betriebsrat“, von Gnaden des Chefs, oder?

Ja, und unter dem NS-Regime wurde auch das beseitigt. Im „Gesetz zur nationalen Ordnung der Arbeit“ ist ausdrücklich das Führerprinzip – auch im Betrieb – zugrunde gelegt. Der Betriebsinhaber ist Betriebsführer. Mitbestimmung gab es nicht.

Der austrofaschistische Kanzler Dollfuß sprach vom „Wegräumen des sozialen Schutts“ und meinte damit auch die Betriebsräte. Die Nationalsozialisten ermordeten viele in den Konzentrationslagern. Wie viele?

Das ist aufgrund der Datenlage schwer zu sagen. Die Gewerkschaftsbewegung zählt 2700 gerichtlich zum Tod verurteilte und mehr als 16.000 in Konzentrationslagern ermordete Widerstandskämpfer aus Österreich sowie knapp 10.000 Österreicher, die in Gestapo-Gefängnissen zu Tode kamen.

Inwieweit wurden Arbeitnehmerschutzgesetze aus der Zwischenkriegszeit nach dem Zweiten Weltkrieg wiederbelebt?

Da man sehr zeitnah den Übergang von der NS-Diktatur in ein demokratisches System schaffen musste, wurde auf die Gesetze der Zwischenkriegszeit zurückgegriffen. Gerade im Bereich des Kollektivvertrags- und Betriebsrätesystems hat man das nahezu eins zu eins übernommen. Allerdings bekamen die Kammern eine zentrale Rolle bei der Gestaltung der Arbeitsbedingungen zugewiesen. Das war der Grundstein für die spätere Sozialpartnerschaft.

Ist aufgrund der Rechts-Regierung zu befürchten, dass es mit Arbeitnehmerrechten abwärts geht?

Was sich schon andeutet, ist, dass es einen Abbau von Schutzstandards geben wird. Beispiel Ausdehnung der Höchstarbeitszeiten: Das wird de facto darauf hinauslaufen, dass Überstundenzuschläge wegfallen. Auch die Diskussion um die Abschaffung der Kammer-Pflichtmitgliedschaft könnte direkte Auswirkungen auf das Kollektivvertragssystem haben. Es gibt Indizien dafür, dass es weg geht von flächendeckender Regulierung. Man findet im Regierungsprogramm an vielen Stellen den Hinweis, dass die maßgebliche Regulierungsebene nicht der Kollektivvertrag sein soll, sondern die Betriebsebene.

Wo liegt hier der Haken?

Der Betriebsrat ist aufgrund der Sachzwänge viel eher dazu genötigt, Kompromisse einzugehen, er ist leichter erpressbar, wenn man ihm die Rute möglicher Personalreduktionen ins Fenster stellt.